Che cos’è il prestatore di ultima istanza

Nelle ultime settimane, al centro della discussione politica e mediatica con l’esplosione dei “sovranismi” è tornata una delle funzioni principali dei sistemi bancari: quella del cosiddetto prestatore di ultima istanza. Ma cos’è questa funzione? Cosa prevede? E come si è evoluta nel tempo?

La teoria bancaria

Le Banche centrali sono in prima linea per la loro capacità di creare liquidità per l’intero sistema finanziario e di offrirla a singole banche solvibili in difficoltà finanziarie per evitarne il collasso, come prevede la funzione di prestatore di ultima istanzaEnte privato o istituzione pubblica che si pone come garante ultimo dei debiti finanziari di uno o più soggettiApprofondisci (lender of last resort, Lolr). Questo particolare ruolo fu identificato per la prima volta più di due secoli fa da Henry Thornton (1802) ed elaborato 70 anni più tardi da Walter Bagehot (1873). Secondo la loro teoria, le Banche centrali dovrebbero prestare liberamente alle imprese solvibili ma illiquide a fronte di buone garanzie e dietro il pagamento di un alto tasso di interesse.

Il ruolo della Banca d’Italia

Come spiega la Banca d’Italia, “nei sistemi bancari moderni esistono alcuni strumenti che difendono la stabilità del sistema bancario, come l’assicurazione dei depositi o il ricorso alla banca centrale come “prestatore di ultima istanza”: in caso di mancanza di liquidità, le banche possono ottenere prestiti da parte della Banca centrale”. Secondo l’Istituto di via Nazionale, “nel 1907 la Banca d’Italia intervenne efficacemente per arginare una grave crisi finanziaria, stabilendo la propria funzione di prestatore di ultima istanza e rendendo più elastico il sistema della circolazione monetaria grazie a una legge varata alla fine dell’anno”.

Prima del “divorzio” del 1981 fra il ministero del Tesoro e la Banca d’Italia, la Banca centrale non fungeva però da “prestatrice di ultima istanza” del Tesoro ma da “acquirente residuale” dei titoli pubblici eventualmente invenduti. Infatti la funzione di “lender of last resort” (Lolr, prestatore di ultima istanza) non è riferita al ruolo della Banca centrale nei confronti dello Stato ma nei confronti del sistema bancario.

Il passaggio della funzione alla Bce

Con il passaggio delle funzioni da Banca d’Italia alla Bce, alla Banca centrale europea non sono state conferite le funzioni di “prestatore di ultima istanza” per le banche. Il Trattato di Maastricht all’articolo 104 stabilisce espressamente che “è vietata la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Bce o da parte delle Banche centrali degli Stati membri a istituzioni o organi della Comunità, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, così come l’acquisto diretto presso di essi di titoli di debito da parte della Bce o delle Banche centrali nazionali”.

Come sono stati interpretati (o “aggirati”) i trattati

Ma il ruolo della Bce dall’entrata in vigore del trattato di Maastricht si è evoluto, arrivando di fatto ad aggirare il divieto. Secondo il sito della Bce “il compito di un prestatore di ultima istanza (lender of last resort, Lolr) è di fornire liquidità al sistema bancario in caso di crisi di liquidità sistemica. Il quadro operativo della Bce e del Sistema europeo di banche centrali non contiene alcun riferimento formale alla funzione di prestatore di ultima istanza.

Tuttavia, attraverso la fornitura illimitata di liquidità ad alti tassi d’interesse a fronte di garanzie efficaci, dall’ottobre 2008 la Bce ha agito come prestatore di ultima istanza di fatto per l’intero sistema bancario dell’eurozona”.

L’evoluzione del ruolo della Bce durante la crisi finanziaria globale

Come spiegato da Peter Praet, membro del Comitato esecutivo della Bce, in un discorso del 2016, dall’esplosione delle tensioni sul mercato interbancario ad agosto 2007, all’inizio della peggiore crisi finanziaria globale dell’ultimo secolo, la Banca centrale europea ha affrontato due sfide che ha cercato di gestire con due diversi approcci alla funzione di prestatore di ultima istanza.

In primo luogo, ha dovuto affrontare uno shock di liquidità a livello di sistema di portata senza precedenti che, se lasciato non gestito, si sarebbe trasformato in una crisi di liquidità e, successivamente, in una disordinata contrazione dello stock di base monetaria e reddito nominale. La Bce ha affrontato questo stress ricorrendo a quello che definisce l’“approccio monetario” alle funzioni di prestatore di ultima istanza (Lolr).

In questo modo, ha cercato di scoraggiare la contrazione dello stock di moneta e di compensare un calo della sua velocità di circolazione, che avrebbe altrimenti potuto provocare un più grave calo della domanda, dell’occupazione e dei prezzi rispetto a quanto avvenuto. In secondo luogo e in parallelo, la Bce ha continuato a intervenire a sostegno di tensioni di liquidità particolarmente acute affrontate da singoli enti creditizi solvibili (o gruppi di banche solvibili) nell’ambito dell’“approccio creditizio” delle funzioni di prestatore di ultima istanza che è incorporato nelle procedure per l’erogazione di liquidità di emergenza (Emergency liquidity assistance, Ela), una responsabilità che fa capo alle Banche centrali nazionali dell’Eurosistema.

L’erogazione di liquidità di emergenza (Ela)

Nel periodo pre-crisi, la gestione della politica monetaria della Bce era fondata su operazioni temporanee di credito sotto forma di pronti contro termine (Repo) verso oltre 1.500 istituzioni finanziarie monetarie (Ifm) autorizzate. Ma gli istituti di credito dell’area dell’euro possono ricevere credito della Banca centrale europea non solo attraverso le operazioni di politica monetaria dell’Eurosistema, ma, in via eccezionale, anche attraverso l’erogazione di liquidità di emergenza (Ela).

L’Ela interviene sulle banche che hanno esaurito le garanzie considerate ammissibili nell’ambito del quadro di politica monetaria della Bce o il cui status di controparte è stato sospeso per motivi prudenziali. Tecnicamente, l’erogazione di liquidità di emergenza viene attivata quando una Banca centrale nazionale dell’Eurosistema fornisce denaro in moneta e/o con qualsiasi altra forma di assistenza che possa portare a un aumento dell’esposizione della Banca centrale verso un istituto finanziario o un gruppo di istituzioni finanziarie al di fuori delle operazioni di politica monetaria.

Diversamente dalle linee di prestito marginale, la fornitura di liquidità tramite Ela è a discrezione della Banca centrale nazionale fornitrice ed è per questo che Ela è definito come una integrazione dell’approccio creditizio della Bce alla funzione di prestatore di ultima istanza. La principale responsabilità per la fornitura di Ela è a livello nazionale, cioè con le Bance centrali nazionali interessate. Ciò significa che eventuali costi e rischi derivanti dalla fornitura di Ela sono sostenuti dalle Banche centrali nazionali competenti.

Tuttavia, per garantire che le operazioni Ela non interferiscano con la politica monetaria unica della Bce, il Consiglio direttivo della Bce può opporsi o restringere l’erogazione di liquidità di emergenza, in linea con lo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea. Infatti la Banca centrale nazionale interessata e le istituzioni che ricevono l’Ela sono soggette a uno speciale quadro di condivisione delle informazioni.

Inoltre, l’erogazione di liquidità di emergenza è monitorata per il rispetto del divieto di finanziamento monetario che si applica all’Eurosistema – e, di fatto, a tutte le Banche centrali degli Stati membri dell’Unione Europea – sancito dal trattato di Maastricht.

Più specificamente, le disposizioni del trattato relative al divieto di finanziamento monetario vietano qualsiasi transazione sotto forma di erogazione di liquidità di emergenza simile a una linea di credito o qualsiasi altro tipo di linea di credito per uno Stato membro e qualsiasi finanziamento degli obblighi del settore pubblico nei confronti di terzi o in tutti i casi in cui, tramite l’erogazione di liquidità di emergenza, la Banca centrale nazionale di fatto assume un incarico statale. Inoltre, l’erogazione di liquidità di emergenza è vietata per le istituzioni e gli istituti insolventi per i quali è stata avviata una procedura di insolvenza conformemente alle leggi nazionali.

Le differenze tra Ela e politica monetaria standard

Nel contesto delle molteplici garanzie di questo assetto istituzionale, l’erogazione di liquidità di emergenza ha un ambito più ampio delle operazioni di politica monetaria. Innanzitutto, l’Ela non è limitato alle controparti della politica monetaria, ma è disponibile per un insieme più ampio di istituti di credito, a condizione che siano solvibili.

L’attenzione più ampia tiene conto del fatto che le istituzioni finanziarie al di fuori del ristretto ambito delle controparti ammissibili dalla Bce possono incorrere in carenze temporanee di liquidità che potrebbero mettere in discussione la stabilità finanziaria. In secondo luogo, l’insieme delle attività accettate come garanzia da depositare come collaterale per ricevere l’erogazione di liquidità di emergenza è più ampio di quello richiesto per le operazioni di politica monetaria dell’Eurosistema.

Pertanto, il costo della liquidità ricevuta sotto la forma di erogazione di liquidità di emergenza è anche superiore al tasso di prestito marginale.

La risposta della Bce alla crisi finanziaria post-Lehman Brothers

L’approccio della Bce alle sue funzioni di prestatore di ultima istanza si è evoluto in tre momenti distinti, in parallelo all’esplosione della crisi finanziaria dopo il crack di Lehman Brothers. La prima e prima fase è stata la crisi di liquidità immediata post-Lehman Brothers.

Non diversamente da altre economie avanzate, il trauma finanziario che ha seguito la scomparsa di una delle più grandi banche di investimento globali ha creato tensioni sulla portata dell’esposizione delle banche europee ai prodotti subprime di bassa qualità. Ciò ha provocato un’improvvisa interruzione della disponibilità di finanziamenti sul mercato monetario per molti istituti di credito nell’area dell’euro e una corsa sistemica alla liquidità. Poiché i mercati interbancari si sono bloccati, il contagio si è diffuso e praticamente nessuna regione o settore è stato risparmiato.

La seconda fase della crisi è stata la conseguenza di una perdita di fiducia molto più mirata e dirompente: la crisi del debito sovrano. Questo problema era peculiare per l’Europa: ha portato allo sviluppo del rischio di ridenominazione del debito e quindi ha minacciato l’integrità dell’euro. Le esposizioni delle Banche sui titoli pubblici di alcuni Paesi sono state oggetto di un’attenta analisi del mercato e interi sistemi bancari nazionali hanno perso l’accesso ai finanziamenti interbancari.

Le misure poste in atto da Francoforte tra il 2008 e il 2012

Durante la prima e la seconda fase della crisi finanziaria, le banche hanno affrontato l’urgente necessità di sostituire una fonte di finanziamento di mercato che era improvvisamente diventata non disponibile, principalmente la chiusura dei prestiti del mercato monetario nella fase post-Lehman e l’impossibilità di rinnovare alla scadenza le proprie obbligazioni durante la fase della crisi dei debiti sovrani.

In entrambe le fasi, tuttavia, la principale fonte delle tensioni era la sfiducia degli investitori nella qualità delle esposizioni delle banche, prima nei confronti del settore privato e poi nei confronti del settore pubblico. Il ruolo della Bce era lo stesso in entrambe le fasi; creare nuove riserve di liquidità, accessibile su richiesta, per le banche illiquide ma che avessero modelli di business attuabili, in modo da aiutarle a passare attraverso un’operazione di emergenza di sostituzione degli impieghi senza essere costrette ad affrontare un sell off delle loro attività che le avrebbe portate all’insolvenza.

Concretamente, per l’Eurosistema ciò significava abbandonare il suo quadro convenzionale della fornitura di liquidità, interrompendo la pratica delle aste per fornire al sistema una quantità prestabilita di liquidità e passando invece a un sistema di fornitura illimitata di fondi a tasso fisso. La durata delle operazioni di rifinanziamento a più lungo termine della Bce è passata dagli standard pre-crisi di tre-sei mesi nel 2008 a tre anni nel 2011, ampliando l’insieme delle garanzie idonee.

In sostanza, in queste due fasi la Bce ha adottato un approccio “classico” alla sua responsabilità di prestatore di ultima istanza. Durante questo periodo (2008-2012), la dimensione della base monetaria è stata determinata dalla domanda delle banche che è stata interamente accolta dall’Eurosistema, con l’unica restrizione riferita alla disponibilità di garanzie idonee.

L’iniezione straordinaria di nuova liquidità nel sistema ha avuto un impatto profondo sul bilancio dell’Eurosistema, funzionando in modo egregio contro il contagio finanziario.

La terza fase della crisi: le tensioni sui titoli pubblici

A questo punto però è entrata in campo la terza fase della crisi finanziaria. Mentre la contrazione macroeconomica si è trasformata in una recessione prolungata, le banche in gran parte dell’eurozona sono state colpite dalla recessione e hanno dovuto iniziare a ridimensionare l’erogazione di credito e le loro stesse dimensioni.

Nei Paesi dell’eurozona colpiti più duramente dalla crisi del debito sovrano, la crisi si era evoluta nella sua terza fase: malfunzionamento cronico della circolazione del credito, crescenti segnali di stretta creditizia e un aumento del rischio che la carenza di credito e finanziamenti a famiglie e imprese si riversasse in una contrazione dei consumi e degli investimenti, accrescendo i rischi che le economie nazionali cadessero nella spirale della deflazione.

Con la crisi dei debiti sovrani del 2011 e degli inizi del 2012, le condizioni di finanziamento si stavano irrigidendo proprio nel momento in cui le economie avevano più bisogno di sostegno.

La Bce interviene con i rifinanziamenti mirati a lungo termine (Tltro)

In queste condizioni, la Bce ha dovuto ricorrere a una strategia diversa, che avrebbe spostato l’attenzione dalle passività alle attività delle banche. Indurre le banche ad arrestare e invertire i rimborsi delle attività e mantenere il flusso di credito verso l’economia reale era diventata l’attività prioritaria della Bce.

La Bce introdusse così tre nuovi strumenti: una serie di operazioni mirate di rifinanziamento a lungo termine (Targeted longer-term refinancing operations, Tltro), tassi d’interesse negativi e un programma di acquisto di attività che comprendeva titoli pubblici e privati. Le Tltro sono state una serie di operazioni di rifinanziamento che hanno offerto alle banche rifinanziamenti a lungo termine (fino a quattro anni) a condizione che utilizzassero i fondi ricevuti per espandere i prestiti.

Il ruolo della Bce raggiunge i suoi limiti

Ma con l’inizio della terza fase della crisi finanziaria, l’approccio monetario della Bce alle sue responsabilità di prestatore di ultima istanza aveva raggiunto i suoi limiti.

L’inserimento di caratteristiche del ruolo di prestatore di ultima istanza nella conduzione della politica monetaria era stata una decisione critica e lungimirante in una fase in cui lo scopo principale era assistere le banche in un ordinato esercizio di sostituzione degli impieghi.

Ma quando le priorità della Bce si sono spostate verso la necessità di coinvolgere nuovamente le banche nella intermediazione attiva del credito, questi elementi hanno perso efficacia. La generazione passiva non discrezionale di liquidità, caratteristica delle operazioni sistemiche di prestatore di ultima istanza, doveva essere sostituita da una più attiva strategia di controllo sulle dimensioni e sulla composizione del bilancio della Banca centrale europea.

I paletti politici all’intervento della Bce

Tuttavia, per tutto questo periodo e in ciascuna delle tre fasi della crisi finanziaria, l’approccio creditizio della Bce alle sue responsabilità di prestatore di ultima istanza è rimasto in vigore. Le Banche centrali nazionali hanno continuato ad assistere le banche che non erano in grado di partecipare alle normali operazioni di politica monetaria dell’Eurosistema esercitando la loro funzione di prestatrici di ultima istanza nell’ambito nazionale dell’erogazione di liquidità di emergenza (Ela).

Ma l’approccio creditizio alle responsabilità di prestatore di ultima istanza incorporate nelle Ela non è rimasto statico. Durante la fase iniziale della crisi, il supporto Ela era limitato alle singole banche. Fu mantenuta la previsione originaria che i fondi fossero forniti alle banche su base discrezionale – non automaticamente – e subordinati alle indicazioni del Consiglio direttivo della Bce secondo cui l’estensione dell’Ela non avrebbe interferito con la determinazione della politica monetaria.

Discrezione e condizionalità erano le garanzie stabilite contro l’“azzardo morale”. Ma con l’intensificarsi della crisi e dopo che alcuni paesi dell’eurozona erano diventati i bersagli della crisi dei debiti sovrani e avevano esaurito la loro capacità fiscale, interi settori bancari nazionali erano stati privati ?dei naturali fornitori di sostegno alla solvibilità: il Tesoro nazionale.

Molto spesso, questi Paesi dovevano ricorrere a programmi di assistenza finanziaria multilaterale che, pur sostituendo il Tesoro locale come fonte ultima di sostegno, ponevano le banche sotto un regime rafforzato di controllo prudenziale e imponevano varie forme di intervento.

Il caso Greco e il ruolo di “moral suasion” della Bce

Questa situazione ha portato a due tipi di innovazione nella governance degli interventi Ela: in primo luogo, la durata dell’assistenza è stata prolungata; in secondo luogo, l’ambito di assistenza è stato esteso dalle singole istituzioni a interi sistemi bancari.

Ad esempio, nel 2015 in Grecia l’erogazione combinato di linee di credito della Bce e della Banca di Grecia alle banche greche raggiunse il 71% del Pil ellenico. La maggior parte di questa liquidità fu fornita tramite il ricorso delle banche all’Ela. Nel caso della Grecia, la fornitura di liquidità di emergenza era certamente necessaria per garantire il funzionamento del sistema bancario greco e l’erogazione di prestiti alle imprese e alle famiglie. Una sospensione dell’Ela avrebbe fatto fallire tutte le banche greche e avrebbe costretto il Paese a lasciare l’euro, una decisione che l’Eurosistema non avrebbe potuto prendere senza violare il trattato.

L’erogazione di liquidità di emergenza era dunque proporzionale ai rischi in quanto disciplinata e giustificata dalle regole. La Bce concesse l’erogazione di liquidità di emergenza per tutto il tempo in cui il Consiglio direttivo di Francoforte ritenne che le prospettive fossero favorevoli a un esito positivo dei negoziati tra il Governo della Grecia e le istituzioni europee. La sua espansione fu sospesa quando sembrò che queste condizioni non fossero più confermate.